Affrontare il cambiamento nella programmazione europea 2014-2020: si è svolta a Salerno la Summer School del progetto Capacity SUD

Una disamina sul contesto socio-economico del Mezzogiorno, lo stato dell'arte della definizione della nuova programmazione europea 2014-2020, le esigenze e i fabbisogni delle regioni Ob. Convergenza in tema di organizzazione, governance e competenze per corrispondere pienamente all'onda di innovazione dei nuovi Fondi Strutturali.

E' nell'approfondimento di questo percorso che la Summer School del progetto Capacity SUD, che si è tenuta a Salerno dal 3 al 5 luglio, ha cercato di offrire delle prime risposte e sviluppare ipotesi di lavoro, per il rafforzamento della capacità amministrativa e istituzionale nelle regioni del Mezzogiorno, che siano all'altezza delle esigenze attuative richieste.
 
Senza trascurare che un'amministrazione che "funziona bene" è anche meno permeabile all'illegalità. "Rafforzare la capacità istituzionale nel comparto pubblico significa anche rafforzare l'etica - ha sottolineato Marco Villani, Direttore Generale FormezPA, che ha coordinato la Tavola rotonda della giornata finale - e se dimentichiamo che nel Mezzogiorno dobbiamo garantire ai nostri interlocutori la legalità, manca un tassello fondamentale, anche riguardo la capacity building. Bisogna aumentare la fiducia nell'amministrazione e perseguire come prioritaria la lotta alla corruzione. Educazione, etica e legalità sono le tre parole centrali". L'Unione Europea del resto spesso ha stigmatizzato il peso dei fenomeni corruttivi nel nostro paese. "L'Asse Capacità istituzionale rappresenta una grande opportunità e non serve solo a gestire bene i Fondi Strutturali ma ha una rilevanza sul funzionamento di tutta l'amministrazione - ha concordato Claudio Spadon, rappresentante della Commissione Europea, DG Occupazione, Affari Sociali e Inclusione - all'estero veniamo citati per gli scandali e purtroppo non abbiamo tanto da controbattere come Italia perchè spendiamo poco in questo senso. C'è da chiedersi come mai nel precedente ciclo di programmazione questo asse sia stato poco utilizzato nelle regioni meridionali e da interrogarsi su come invertire questa tendenza nel periodo 2014-2020". Sul perchè si sia speso poco può anche influire, comunque, un possibile fraintendimento sul ruolo delle Regioni. "L'Unione Europea - ha infatti fatto notare Carlo Notarmuzi, Ufficio per la Formazione dei Dipendenti delle PA, Dipartimento della Funzione Pubblica - non intende le Regioni come amministrazione regionale ma come territorio regionale. Pertanto l'integrazione tra FSE e FESR prevista nei nuovi Fondi diventa fondamentale, così come l'azione di capacity building sul Fondo Sociale Europeo in interazione sinergica con il FESR".
 
Nella nuova programmazione, infatti, viene ribadita l'importanza del rafforzamento della capacità istituzionale, uno degli undici obiettivi tematici identificati in sede europea e con valore trasversale rispetto agli altri dieci obiettivi, e l'asse viene rilanciato per tutta l'Italia e non più solo per le regioni Ob. Convergenza.
 
Ma è in tutto il loro complesso che le nuove regole proposte dalla Commissione - condizionalità ex -ante, spinta verso una progettazione integrata dei Fondi, principio della concentrazione delle risorse - rappresentano una decisa spinta al cambiamento nel funzionamento delle pubbliche amministrazioni. "La prima innovazione, la vera cosa diversa del nuovo ciclo, legata alla Strategia Europa 2020, è il concetto di integrazione tra risorse, obiettivi e territori - ha infatti ricordato Marco Ruffino, sociologo nel campo del policy e decision making - e vi è discontinuità perchè per la prima volta la Commissione elabora un Quadro Strategico con regole comuni per tutti i fondi". Modello "armonico" a matrice che colleghi tra loro gli interventi FSE e FESR, "pensare per relazioni e non per oggetti", cambiare il modo di programmare per costruire capitale sociale e creare valore dalle "esternalità positive": tutti spunti di intensa riflessione che ci conducono ad uno dei temi fondamentali emersi nel corso dei lavori. La necessità, cioè, di trovare un equilibrio tra spesa e investimento e superare la vera criticità che ha caratterizzato negli ultimi anni l'utilizzo dei Fondi, con un sistema spesso più concentrato sulla distribuzione dei finanziamenti che non alla programmazione orientata ai risultati.
 
Il principio di concentrazione delle risorse, altra vera innovazione della nuova programmazione, inevitabilmente obbliga a ricercare questo equilibrio e il forte coinvolgimento del partenariato e la programmazione partecipata assumono in questo senso un ruolo essenziale. "Per una nuova cultura partenariale insieme è la parola chiave - ha affermato Massimo Sabatini, Direttore per l'Area Mezzogiorno per la Confindustria - ed è importante in fase di programmazione effettuare una valutazione onesta dei colli di bottiglia, migliorare gli indicatori e affiancare ogni programma operativo con azioni di potenziamento della capacità istituzionale di quel settore". Su un rischio, al contrario, di potenziale fallimento del rafforzamento del partenariato si è sviluppata la riflessione di Germano Cipolletta, esperto di miglioramento organizzativo e innovazione delle amministrazioni pubbliche: "per scongiurare questo pericolo si rende necessario adottare strumenti di autovalutazione e miglioramento continuo da applicare al partenariato in itinere. E' importante una valutazione civica degli interventi, che non va confusa con la customer satisfaction, ma che si configura come una valutazione tecnica degli attori destinatari degli interventi"
 
Ricerca di equilibrio tra spesa e investimento, si è detto, in un contesto in cui, per dirla con le parole di Francesco Pigliaru, economista dell'Università degli Studi di Cagliari "la spesa nel sud c'è stata ma il problema è la qualità della spesa e quindi, più esattamente, la qualità istituzionale della spesa. La storia del Mezzogiorno è come un mistero irrisolto - ha continuato l'economista - e la vera anomalia è la persistenza nel tempo del divario economico tra Sud e Nord. A partire dal 1970, infatti, questa divergenza rimane immutata, con un gap stabile del 40%". Deficit di fiducia presente nel meridione, scarso capitale sociale e incapacità quindi di cogliere i vantaggi, anche economici, della cooperazione: questa una delle ipotesi affidate alla riflessione collettiva per provare a spiegare l'immutabilità di questo divario.
 
Da un'analisi storica del contesto socio-economico all'attualità: qual è oggi lo stato dell'arte della definizione della nuova programmazione 2014-2020? Un prezioso aggiornamento, a corredo di una puntuale disanima di quanto è avvenuto nei mesi precedenti, è stato fornito da Federica Busillo, dirigente presso il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione economica del Ministero per lo Sviluppo Economico: "stiamo lavorando sulla Bozza di Accordo di Partenariato resa pubblica lo scorso mese di aprile e in questa fase ci sarà un forte lavoro di coordinamento cone le Regioni per declinare insieme sia la dimensione territoriale che le regole del coinvolgimento del partenariato, nello spirito del relativo Codice europeo. E stiamo completando la parte sulle condizionalità ex-ante".
 
Molti quindi i temi sul tappeto di cui ha parlato la Busillo: il forte raccordo con le Regioni per definire l'Accordo di Partenariato, inteso non come documento di indirizzo ma come cornice che delimita l'azione dei Fondi nei singoli POR; il rapporto con la Strategia Europa2020; l'opzione attuale verso l'azione plurifondo, anche a seguito del concetto di integrazione (opzione comunque ancora aperta); la programmazione strutturata per permettere da subito la valutazione d'impatto; il rapporto tra condizionalità ex-ante e capacità istituzionale (al superamento dei problemi segnalati in fase di progettazione è infatti legata l'erogazione successiva dei finanziamenti); la previsione di un Programma Operativo Nazionale per le 14 Città Metropolitane e la individuazione delle priorità per le Aree Interne. E infine, last but not least, le esigenze emerse dai quattro Tavoli tecnici coinvolti nella definizione dell'Accordo: la richiesta di attenzione verso i programmi ponte tra i due cicli di programmazione, la scelta, perlomeno per i primi due anni, di misure anticicliche in funzione anti-crisi e l'importanza dei territori nelle decisioni sulla concentrazione tematica degli interventi. 
 
In questo panorama, complesso e al tempo stesso sempre in divenire, emerge comunque un punto fermo concettuale. Le innovazioni di metodo - binomio risultati-azioni, tempi certi, valorizzazione del partenariato in tutte le fasi della programmazione, massima trasparenza, valutazione d'impatto, presidio nazionale - orientate ad una gestione efficace del nuovo ciclo dei Fondi Strutturali, sono tutte legate ad un rafforzamento della capacità istituzionale all'interno delle nostre amministrazioni. E sono destinate a determinare inevitabili ricadute sui processi organizzativi degli uffici, sul miglior utilizzo delle risorse umane e sullo sviluppo di efficaci sistemi informativi a supporto della valutazione strategica degli interventi, così come richiesta dalla nuova programmazione. "Nei Regolamenti emerge come la capacità istituzionale sia il volano per i territori e nel 2014-2020 non possiamo più sperimentare - ha infatti ribadito Anna Gammaldi, responsabile del progetto Capacity SUD per FormezPA, dopo una cronistoria dell'andamento dei tre precedenti cicli di utilizzo dei fondi europei - ora dobbiamo portare a sistema e dare sostanza". 
 
"Ma come tradurre tutto questo in concreto? - si è chiesto Raffaele Sibilio, esperto di sviluppo organizzativo e processi formativi - strategia, struttura, competenze, persone. La nuova programmazione spinge verso l'integrazione organizzativa e il nuovo ciclo ci invita a partire dalle attività e in base a quelle  cercare le competenze". la risposta sta nel passare da una organizzazione per funzioni ad una per processi e sostituire la logia della "responsabilità", e dell'integrazione con gli altri, a quella della "colpa". Adottare quindi un modello in cui la persona viene valutata per ciò che sa fare,e non per la sua funzione, e in cui il processo decisionale è strettamente legato alla disponibilità delle informazioni. "Per la nuova programmazione le competenze che servono di più sono quelle che possono favorire lo sviluppo del territorio - l'opinione di Carlo Penati, esperto di sviluppo organizzativo, con particolare riferimento alla gestione delle risorse umane - e le Regioni, dovrebbero, in particolare, sviluppare le competenze di programmazione e governo, al contrario di come spesso è accaduto in passato in cui queste competenze sono state esternalizzate".
 
Struttura, competenze e strumenti, quindi. E' sul come agire su questi aspetti che si sono concentrati anche gli approfondimenti dei gruppi di lavoro - con il coinvolgimento, tra Autorità di gestione, Audit e Certificazione delle regioni Ob. Convergenza- dei circa 56 partecipanti alla Summer School. Centralità dell'informazione all'interno delle amministrazioni, una riorganizzazione con precisa definizione di ruoli e responsabilità, cooperazione all'interno delle Autorità e tra le Autorità, individuazione di destinatari e non di "catturatori" di fondi, importanza dell'integrazione, sia verso l'esterno che all'interno, con sviluppo di capacità di lettura orizzontale dei programmi e trasformazione in servizi: queste solo alcune delle molteplici suggestioni emerse dai gruppi. Ma non solo: coworking e lavoro in rete, trasversalità nell'organizzazione a tutti i livelli, identificazione di nuove specifiche capacità (nei rapporti con il valutatore, ad esempio, o col partenariato), sviluppo di capacità di ascolto, utilizzo di sistemi informativi gestionali, di strumenti di open data e open gov e di strumenti per l'integrazione territoriale.
 
"Ma partendo dalla constatazione che i territori entrano nella nuova programmazione con la loro strategia organizzativa - si è interrogata Maria Grazia Falciatore, Autorità di Audit della Regione Campania - quale metodologia deve accompagnare i processi di valutazione della programmazione territoriale e come leggere le performance dei territori? L'Autorità di Audit attualmente non è infatti preparata a questo tipo di valutazione ma è piuttosto impegnata nella messa a punto di strumenti". E sempre sul tema degli strumenti e del loro uso "va certo sottolineata l'importanza della standardizzazione dei processi ma al tempo stesso bisogna chiedersi, in questo modo, quanto e cosa possa sfuggire al controllo". Una miriade di tasselli, come si può vedere, un insieme di elementi e quesiti su cui continuare a ragionare - nella ricerca e condivisione di punti di attenzione e ambiti di miglioramento - per un possibile profilo di capacità amministrativa ed istituzionale nella nuova programmazione operativa 2014-2020 a cui sono chiamate in questo periodo le regioni del Sud Italia.
 
Ci si proietta meglio nel futuro, però, anche facendo tesoro delle esperienze positive del passato e nel corso dei lavori sono state presentate tre buone pratiche della programmazione 2007-2013. L'esperienza dei "Sistemi informativi a supporto della gestione degli interventi" della Regione Piemonte, ad esempio, basata su una lettura integrata dei dati relativi al mercato del lavoro, ci dice molto sull'importanza di avere i dati di realtà nel momento in cui si imposta una programmazione orientata ai risultati. Sistemi operativi per il monitoraggio e la valutazione saranno infatti indispensabili per l'attuazione del nuovo ciclo dei Fondi Strutturali, basato su indicatori di risultati e su un processo di valutazione già incorporato nella programmazione. Il "Miglioramento della performance" attuato nella Regione Basilicata con l'esperienza, in estrema sintesi, di un capillare confronto tra risorse umane di ambiti diversi all'interno dell'amministrazione ci racconta dell'importanza del ragionare in modo trasversale e "di far sentire tutti come parte di un tutto". "Verso la Smart Puglia", infine, esperienza realizzata in collaborazione con la linea PROGETTARE di Capacity SUD - complesso percorso laboratoriale e di autovalutazione finalizzato a disegnare in modo efficace la nuova programmazione secondo i criteri della Smart Specialisation prevista nel nuovo ciclo 2014-2020 - rappresenta plasticamente la differenza tra un'azione di capacity building e un intervento di assistenza tecnica, in cui la capacità istituzionale correttamente si configura come "un accompagnare al fare, ma non è il fare".
 
"La capacità istituzionale non è solo assistenza tecnica - ha infatti ribadito Notarmuzi, concludendo i lavori di una Summer School definita anche come "un bagno di realtà" - ed è trasversale perchè è il funzionamento complessivo della macchina amministrativa, e se la macchina non funziona non andiamo da nessuna parte. Perchè, ad esempio, tutti gli interventi legislativi adottati in materia di semplificazione non hanno funzionato? Perchè non è sufficiente pubblicare una norma. Capacità amministrativa è tradurre il precetto normativo in realtà"
 
Sessioni plenarie di analisi e approfondimento - moderate da Tiziana Arista, esperta in politiche regionali di sviluppo e coesione, Ludovico Albert, esperto di politiche di istruzione, formazione e lavoro, e Pietro Tagliatesta, responsabile dossier EU 2020 per stesura raccomandazioni - interventi di esperti e rappresentanti istituzionali, presentazione di buone pratiche della programmazione 2007-2013, confronto in gruppi di lavoro ristretti - animati da Antonio Strazzullo, economista specializzato in economia del settore pubblico, Raffaele Colaizzo, economista territoriale, e Raffaele Sibilio - sulle principali innovazioni della programmazione 2014-2020, una Tavola rotonda finale per restituire ai partecipanti i risultati emersi nei lavori di gruppo: questa in dettaglio è stata l'articolazione dell'evento.
 
Questa tre giorni salernitana ha rappresentato un ulteriore momento di confronto e approfondimento su un approccio innovativo al nuovo ciclo dei Fondi Strutturali iniziato lo scorso 30 maggio con il I Incontro Nazionale. La Summer School rientra nelle attività di networking e sviluppo di reti di relazioni e competenze comprese nel progetto Capacity SUD - realizzato da FormezPA su incarico del Dipartimento della Funzione Pubblica - nell'ambito delle iniziative finalizzate ad accrescere la capacità amministrativa e istituzionale della Pubblica amministrazione nelle quattro regioni dell'Obiettivo Convergenza.